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　　國家11部委關(guān)于印發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》的通知

    各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市體改委(辦)、建委(建設(shè)廳)、公安廳(局)、計委、科委、財政廳(局)、農(nóng)業(yè)廳(局)、民政廳(局)、土地局、統(tǒng)計局：

　　為深化農(nóng)村經(jīng)濟改革，促進國民經(jīng)濟的全面發(fā)展，根據(jù)黨的十四屆三中全會《決定》和193年中央農(nóng)村工作會議精神，針對我國農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的特點和現(xiàn)實條件，國家體改委、建設(shè)部、公安部、國家計委、國家科委、中央編制委員會辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部、國家土地局和國家統(tǒng)計局，研究制定了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》(簡稱《意見》)，現(xiàn)將《意見》印發(fā)給你們。希望各地、的有關(guān)部門根據(jù)《意見》精神，互相配合，協(xié)同努力，結(jié)合本地區(qū)實際，因地制宜抓好小城鎮(zhèn)綜合改革試點工作，推進小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

　　國家體改委

　　建設(shè)部

　　公安部

　　國家計委

　　國家科委

　　中央編委辦公室

　　財政部

　　農(nóng)業(yè)部

　　民政部

　　國家土地管理局

　　國家統(tǒng)計局

　　附件

小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見

　　為貫徹落實黨的十四屆三中全會和1993年中央農(nóng)村工作會議精神，根據(jù)國務院原則同意的《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》(建村[1994]167號)的要求，國家體改委、建設(shè)部、公安部、國家計委、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部、國家土地局、國家統(tǒng)計局決定，依靠地方政府和各有關(guān)部門，選擇一批小城鎮(zhèn)，進行綜合改革試點。

　　一、試點的目標和原則

　　在廣大農(nóng)村地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國城市化道路的現(xiàn)實選擇，是實現(xiàn)國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的必然趨勢，也是縮小城鄉(xiāng)差別的重要途徑，它有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有利于加快農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，同時減緩“民工潮”造成的社會壓力；有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中連片發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)上規(guī)模、上水平；有利于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和兩個文明建設(shè)。這對在農(nóng)村實施《中國21世紀議程》，提高人口素質(zhì)和農(nóng)村居民生活質(zhì)量，實現(xiàn)小康戰(zhàn)略目標和經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

　　(一)小城鎮(zhèn)綜合改革試點的目標是，在小城鎮(zhèn)建立一種政府精干高效、企業(yè)制度規(guī)范、市場競爭有序、城鎮(zhèn)規(guī)劃科學、保障機制完善、城鄉(xiāng)一體化的符合社會主義市場經(jīng)濟要求、適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點的新體制，促進試點鎮(zhèn)經(jīng)濟不斷上新臺階，帶動整個地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。

　　(二)試點工作的基本原則是：

　　1、正確處理改革與發(fā)展的關(guān)系。要緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，加強物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)，以改革為動力，堅持小城鎮(zhèn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，推進農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和社會以及生態(tài)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。檢驗小城鎮(zhèn)綜合改革試點是否成功的重要標志是，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位是否加強，農(nóng)村經(jīng)濟是否增長，農(nóng)民收入是否增加。

　　2、正確處理改革政策的銜接和突破的關(guān)系。小城鎮(zhèn)綜合改革試點既要與現(xiàn)行的有關(guān)文件和法規(guī)相銜接，又要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求有所突破，并在實踐中進行超前的探索。

　　3、堅持按改革的辦法促進小城鎮(zhèn)建設(shè)。要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求抓好小城鎮(zhèn)新體制建設(shè)，同時，要用科學的方法規(guī)劃小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。防止出現(xiàn)“新城鎮(zhèn)，舊體制”的現(xiàn)象。

　　4、堅持一切從實際出發(fā)。要充分考慮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，因地制宜地制定試點方案，不搞“一刀切”。不同的小城鎮(zhèn)綜合改革試點的重點可以有所側(cè)重，但都要注意改革政策的綜合配套，使重點突破和整體推進相結(jié)合。

　　5、積極引導，穩(wěn)步發(fā)展，注重實效。要防止不顧條件，一哄而起，借建設(shè)小城鎮(zhèn)之名，形成新的開發(fā)區(qū)熱。

　　二、試點內(nèi)容

　　根據(jù)黨的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和1993年中央農(nóng)村工作會議精神，結(jié)合農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的特點和現(xiàn)實條件，以及各地經(jīng)濟、社會發(fā)展和農(nóng)村改革的實際情況，小城鎮(zhèn)綜合改革試點內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

　　1、完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能。根據(jù)政府經(jīng)濟管理體制改革的要求和中央有關(guān)機構(gòu)改革的方針和原則，健全小城鎮(zhèn)政府職能，強化政府的服務功能。試點小城鎮(zhèn)要在政企分開方面取得實質(zhì)性進展。試點小城鎮(zhèn)所在地的縣(市)政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限。在國家規(guī)定的限額內(nèi)，小城鎮(zhèn)政府可合理確定機構(gòu)設(shè)置和人員編制。

　　2、深化小城鎮(zhèn)建設(shè)方式改革。改革小城鎮(zhèn)建設(shè)中的自發(fā)、分散的建設(shè)方式，積極推行“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的集中統(tǒng)一建設(shè)方式。試點小城鎮(zhèn)要從縣情、鎮(zhèn)情出發(fā)，制訂科學的總體規(guī)劃，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)，爭取建成一片、見效一片。對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要依法加強管理。根據(jù)小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃，統(tǒng)一征地，按項目用地分次依法劃撥和出讓。積極發(fā)展適合農(nóng)村特點的小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)事業(yè)，對小城鎮(zhèn)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房、市場設(shè)施、公用設(shè)施等進行綜合開發(fā)。

　　3、促進小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的多元化投資機制。建立政府、企業(yè)和個人共同投資的多元化投資機制。鎮(zhèn)政府要在發(fā)展經(jīng)濟、增加財力的基礎(chǔ)上，加大對小城鎮(zhèn)公用建設(shè)事業(yè)的投資比例。通過創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和制訂有吸引力的招商政策，吸引外來資金參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。探索依靠進鎮(zhèn)農(nóng)民建設(shè)新興城鎮(zhèn)的路子。

　　4、實行戶籍管理制度改革。按照公安部關(guān)于戶籍管理制度改革的要求進行試點，實行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶籍登記制度，農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具備合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以申請在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。

　　5、建立和完善試點小城鎮(zhèn)的新型社會保障體制。充分發(fā)揮國家、企業(yè)和個人的積極性，依靠社會各方面力量，探索在小城鎮(zhèn)建立區(qū)別于城市舊體制并符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新型的社會保障機制和統(tǒng)一的社會保障機構(gòu)，首先要加強早已普遍建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障委員會，繼續(xù)辦好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，積極推廣城鎮(zhèn)社區(qū)服務，以減少農(nóng)民進城的后顧之憂。

　　6、探索建立有效的集體土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)制度�？蓛斣囋试S準備遷入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民將原承包土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，作為進城定居或就業(yè)的啟動資金，以利于建立土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度和土地的適度集中，解決農(nóng)村耕地緊張的問題。

　　7、深化小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度改革。在試點小城鎮(zhèn)大力推行股份合作制和股份制，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快技術(shù)改造，改進企業(yè)管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)范發(fā)展和向現(xiàn)代化企業(yè)制度過渡。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，連片發(fā)展，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模效益。

　　8、以市興鎮(zhèn)，抓好小城鎮(zhèn)的市場培育。發(fā)展小城鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)，建立適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點的專業(yè)批發(fā)市場，以市場促進小城鎮(zhèn)周圍的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時，圍繞小城鎮(zhèn)的市場建設(shè)，鼓勵各種類型的農(nóng)產(chǎn)品流通組織參與市場流通。政府在政策上應給予積極扶持。

　　9、建立機構(gòu)完整、職能健全的鎮(zhèn)一級財政。按分稅制改革的要求，建立和完善鎮(zhèn)一級財政管理體制，設(shè)立鎮(zhèn)級金庫，建立完整統(tǒng)一的預決算制度。規(guī)范各項收費來源，由鎮(zhèn)財政統(tǒng)管收支；試行“費改稅”改革試點，從制度上約束亂攤派、亂收費行為。

　　10、進行規(guī)范化的農(nóng)村合作基金組織試驗。規(guī)范各種類型的民間融資渠道，發(fā)揮農(nóng)村合作基金組織在促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展方面應有的作用。

　　11、建立與完善小城鎮(zhèn)科技管理與服務體系。推動縣及縣以下的科技機構(gòu)到小城鎮(zhèn)發(fā)展技農(nóng)貿(mào)、技工貿(mào)一體化的技術(shù)經(jīng)濟實體，促進科研機構(gòu)、高等院校及大中型企業(yè)為小城鎮(zhèn)提供人才、技術(shù)等多種服務，將“星火計劃”優(yōu)先引向試點小城鎮(zhèn)，形成“一鎮(zhèn)一品(即：具有較高技術(shù)含量和市場占有率的拳頭產(chǎn)品)”或“一鎮(zhèn)數(shù)品”，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高層次發(fā)展，并成為帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟與社會持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的政治、經(jīng)濟、科技、信息和商貿(mào)中心，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射功能。

　　12、建立健全小城鎮(zhèn)為農(nóng)服務體系。將小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村社會化服務組織的載體，大力培育促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和為農(nóng)業(yè)報務的社會化報務組織，建立小城鎮(zhèn)政府的為農(nóng)服務和培訓中心，鼓勵發(fā)展農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會。

　　三、試點的組織實施

　　1、確定試點。選擇試點小城鎮(zhèn)的條件：

　　——小城鎮(zhèn)所在地區(qū)的各級領(lǐng)導高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，并有強烈的改革意識；

　　——在不同經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展規(guī)模以及市場發(fā)育程度等方面，具有一定代表性和典型意義；

　　——過去在某些方面的改革曾經(jīng)取得成功經(jīng)驗的，或已列入部委專項改革試點范圍的小城鎮(zhèn)，可優(yōu)先選擇；

　　——小城鎮(zhèn)綜合改革試點所在的縣(市)、地(市)各級協(xié)調(diào)改革的機構(gòu)健全。

　　綜合改革試點的小城鎮(zhèn)經(jīng)所在地各級政府和有關(guān)部門認可后，由國家體改委會同國務院有關(guān)部門共同確定。

　　2、制定方案。小城鎮(zhèn)綜合改革試點方案在國家有關(guān)部委主管司(局)具體協(xié)調(diào)指導下，由省體改委會同地方各級體改委和有關(guān)部門配合協(xié)助，結(jié)合試點小城鎮(zhèn)選擇的試點內(nèi)容和自身的具體特點制訂。

　　制定小城鎮(zhèn)綜合改革試點方案的要求：

　　——組織有關(guān)部門及專家進行前期調(diào)研，針對本地區(qū)特點，根據(jù)綜合改革試點內(nèi)容的要求，對改革項目進行全面規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容應包括改革規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

　　——綜合改革試點要求項目到點，責任到人，實行目標責任制。

　　項目完成后要組織有關(guān)部門及專家、學者進行評估驗收。

　　試點方案應包括以下內(nèi)容：

　　試驗項目名稱；

　　試驗背景和指導思想；

　　試驗要點及具體內(nèi)容；

　　試驗的總體目標和階段性要求及試驗的起迄期限；

　　試驗的實施過程和操作手段；

　　試點工作班子的設(shè)置和工作職能；

　　試驗項目要求上級部門提供的配套措施和改革政策。

　　試點方案制定后，由國家體改委會同國務院有關(guān)部門研究后批復。

　　3、跟蹤指導。在試點方案批準后，隨時監(jiān)測試點實施情況；每年進行一次監(jiān)測數(shù)據(jù)分析與對比；及時聽取試點單位關(guān)于試點工作進展狀況的匯報，并將國家最新的改革進展情況盡快通報試點小城鎮(zhèn)，使即將出臺的改革政策率先在試點小城鎮(zhèn)推行，以便及時總結(jié)經(jīng)驗，反饋信息，完善改革政策；國家體改委和有關(guān)部門應經(jīng)常到試點小城鎮(zhèn)進行調(diào)查，了解試點的情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓，適時修訂試點方案。試點小城鎮(zhèn)可實行定期簡報制度并建立必要的統(tǒng)計報表制度，及時反映試點的改革進度和問題。

　　4、總結(jié)交流。對試點小城鎮(zhèn)的負責干部和所在縣的主管干部進行培訓；組織試點小城鎮(zhèn)之間的參觀和考察；召開研討會和經(jīng)驗交流會，并邀請各方面專家對試點成果進行論證，對試點經(jīng)驗加以總結(jié)。成果顯著的，通過新聞媒介廣為宣傳，并加以推廣。試點結(jié)束后，要對整個監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析，最后寫出項目總結(jié)論證報告，并提出咨詢意見供中央決策。